Zentralbank-»Unabhängigkeit« kritisch hinterfragt

Der erste Hauptteil meiner Artikelserie »Geldmacht vs. Demokratie« widmet sich den strukturellen Aspekten einer »Unabhängigkeit« von Zentralbanken im Allgemeinen und der EZB im Speziellen. Zunächst möchte ich die Frage beantworten, was »Unabhängigkeit« oder »Autonomie« überhaupt bedeutet, bevor ich in einem Folgebeitrag die konkrete Ausprägung bei der EZB kritisch darstellen kann. Ausgewählte Beispiele sollen dabei die Vielfalt von Zentralbankregimen im internationalen Vergleich verdeutlichen.

Was meint überhaupt »Unabhängigkeit«?

»Unabhängigkeit« ist ein zutiefst politisches Attribut. Das gilt gerade auch in Bezug auf den Finanzsektor. Zugleich hängt die Charakterisierung einer bemächtigten Person, Institution oder Entscheidung als »unabhängig« vollkommen davon ab, aus welcher Perspektive die Betrachterin urteilt. Es geht hierbei um die Fragen nach dem Wovon und Wofür.

Autor*innen des neoklassisch-keynesianischen ökonomischen Mainstreams sind sich dieser Ganzheitlichkeit fast immer nicht bewusst. A priori nehmen sie in ihren Grundlagenwerken eine von nahezu jeglichen sozialen und historischen Kontexten befreite »markt«-freundliche und staatskritische Haltung ein. So analysieren und bewerten sie die »Unabhängigkeit« von Zentralbanken implizit überwiegend aus der Perspektive von Finanzinvestor*innen1. Die idealtypischen Interessen von Investor*innen, Vermögenden, Arbeiter*innen, Erwerbsarbeitslosen, Rentenkassen, Politiker*innen usw. sind jedoch weder deckungsgleich noch innerhalb der Gruppe homogen. Obwohl das eine Binsenweisheit ist, wird sie bei den Ton angebenden Vertreter*innen nicht analysewirksam. Eine kursorische Analyse möglicher Interessenkonstellationen reicht bereits, um viele grundsätzliche Widersprüche transparent zu machen.

Vielfalt der Interessen

So könnten Investor*innengruppen, die nicht so sehr auf Staatspapiere oder Geldkonten fixiert sind, tendenziell schnell steigende Aktien- und Häuserpreise befürworten. Andere große Kreise von Anleger*innen und Unternehmer*innen haben stattdessen ein starkes Eigeninteresse daran, Zentralbanken vorrangig auf (Lohn- und) Preisstabilität zu verpflichten2 und allenfalls eine moderate Inflation von etwa zwei Prozent anzustreben, damit z. B. inländische Geld- und Zinsforderungen (gegen den Staat) nicht einfach per Hyperinflation effektiv wertlos werden oder die Produktions- und Wechselkurskosten zu stark steigen. Die lohn- und gehaltsabhängige Mehrheit wünscht zwar ebenfalls Kaufkraftstabilität. Auf persönlicher Ebene dürften sie aber gegen steigende Erwerbseinkommen und weginflationierte Schulden nichts einzuwenden haben3.

Das Verbot des unmittelbaren Erwerbs von Staatsschuldtiteln durch Zentralbanken4, kommt sicherlich eher den Interessen der Staatgläubiger*innen zugute als dem Finanzamt. Denn dadurch müssen die Regierungen den Weg über profitorientierte Finanzmarktakteure und entsprechend hohe Zinsen gehen. Wer Staatspapiere hält, ist ferner daran interessiert, die Geldpolitik der Zentralbanken vor den Begehrlichkeiten von Politiker*innen und der großen Mehrheit von Habenichtsen im Demos zu immunisieren.

Politiker*innen müssen sich hierzulande regelmäßig demokratischen Wahlen stellen, um ihre Legitimation erneuert zu bekommen. Sie könnten daher versucht sein, die sprichwörtliche Notenpresse für Wahlgeschenke, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen oder teure Prestigeprojekte anzuwerfen, d. h. Geldpolitik im Interesse wahltaktischer oder machtpolitischer Überlegungen zu machen. Das könnte das Ziel der Preisniveaustabilität konterkarieren. Auf den ersten Blick scheint dieses gängige Argument für die »Unabhängigkeit« von Zentralbanken durchaus logisch und plausibel zu sein, zumal stabile Preise gesellschaftliche Verwerfungen vermeiden und den Menschen planbare Stetigkeit verschaffen können. Allerdings widerlegt die EU seit Jahren den Mythos, dass Regierungen immer spendierwütig sind und Zentralbanken sie bremsen müssen. Angeführt von Deutschland huldigen nämlich die meisten Staaten der »Schwarzen Null« und treten auf die Ausgabenbremse, wo sie nur können, während die EZB diejenige ist, die den Geldhahn maximal aufdreht. Das sind verkehrte Lehrbuch-Welten. Doch die Ideologie konnten sie noch nicht erschüttern. Es steckt folglich mehr dahinter.

Einseitig ordoliberal

Ob im deutschen Grundgesetz (Art. 88), in den europarechtlichen Bestimmungen über die EZB5 oder im akademischen Mainstream: stets geht es nur um das ordoliberale Verständnis, also um größtmögliche Unabhängigkeit gegenüber gewählten Regierungen, Parlamenten und Demos. Mit der rechtlichen Abschirmung einer solcherart verstandenen Autonomie gingen regelmäßig grundlegende wirtschaftspolitische Präferenzen pro »Markt« und/oder machtpolitische Verschiebungen einher.

Drei Beispiele sollen das verdeutlichen.

  • Im Falle der EZB steht die Marktorientierung klar in den Verträgen6.
  • Die »Bank deutscher Länder« wurde als unabhängig gegenüber politischen Institutionen und öffentlichen Stellen gegründet, die damals noch gar nicht existierten, weil die Weltkriegsalliierten angesichts von Hyperinflation und NS-Finanzpolitik sicher gehen wollten, dass zukünftigen Bundesregierungen eines der wichtigsten wirtschaftspolitischen Machtinstrumente nicht zur Verfügung stand – und dabei blieb es auch bei der Nachfolgeinstitution, der Bundesbank7.
  • Entlarvender ist vielleicht die hastige chilenische Verfassungsreform am Ende der Militärdiktatur, bei der die Zentralbank eine sehr weitgehende Demos-Unabhängigkeit bekam: Angst vor der bevorstehenden demokratischen Wende, vor sozialdemokratischen oder gar sozialistischen Wirtschaftsreformen und der unbedingte Wille zur Zementierung marktradikaler Reformen waren dort die Leitmotive8.

Keine »Unabhängigkeit« vom Finanzsektor

Doch wie sieht es eigentlich mit dem Verhältnis zu den Interessen beispielsweise der großen Finanzmarktakteure aus? Die staatliche Sphäre mit Politiker*innen, die ihre Entscheidungen nicht selten auch immer nach etwaigen Einflüssen auf ihre Chancen zur Wiederwahl oder Wiederaufstellung durch die Parteiführung abwägen, ist die eine, die privatwirtschaftliche Sphäre mit profitorientierten, bisweilen sehr finanzstarken Unternehmen und Spekulant*innen ist die andere.

Es ist eingeübte Praxis, dass sich führende Vertreter*innen von Zentralbanken und privaten Finanzmarktakteuren in offiziellen oder informellen Formaten treffen und austauschen. Zu denken ist hier beispielsweise an die »Group of 30«9, an die verschiedenen intransparenten Beratergremien oder an geldwerte Informationsbriefings über anstehende Zentralbankmaßnahmen für ausgewählte Bank- und Investorenkreise10. Der so genannte »Drehtüreffekt« des Lobbyismus, wonach viele Führungspersönlichkeiten zwischen Zentralbanken und privatem Finanzsektor hin- und herwechseln und mit Blick auf eigene Karrierehoffnungen auf diesem Wege zu einer Interessenkongruenz zugunsten des letzteren beitragen, verstärkt das nur noch11. Die schon soziologisch bedingte Interessennähe zu den Großen der Branche, der beschriebene Finanzlobbyismus und, nicht zu vergessen, eigene Depot-/Vermögensinteressen bringen die geldpolitischen Entscheider*innen durchaus in ethisch-moralische Konflikte. Da machen Transparenz, Kontrolle etc. und letztlich klare Schranken einen Unterschied. Sie sind in den Statuten aber unberücksichtigt.

Weder die EU-Verträge12 noch die meisten nationalen Zentralbankgesetze verlieren ein einziges Wort zur Notwendigkeit von Zentralbankautonomie gegenüber dem Finanzsektor. Dabei wäre das doch ein Mindestgebot der Gerechtigkeit. Denn das ordoliberale Autono­miepostulat verschleiert bei unvoreingenommener Betrachtung und angesichts folgenreicher historischer Konflikte zwischen Zentralbankentscheidungen und Regierungspolitiken nur die »unbestreitbare Tatsache«, dass es ebenso problematisch ist, wenn die Zentralbank völlig losgelöst vom demokratisch artikulierten Mehrheitswillen einer Gesellschaft »eine politische Waffe in den Händen einer einzigen Klasse«13 darstellt.

Wenn Repräsentant*innen von Regierung und Parlament qua Statut außen vor bleiben müssen, diejenigen bedeutender zivilgesellschaftlicher Gruppierungen wie Umweltverbände, Gewerkschaften, Hilfsorganisationen, Kleinunternehmen etc. ebenfalls nicht vertreten sind, Kontrollrechte minimal sind und demzufolge Zentralbankpolitik nur in ihrer eigenen Finanzblase rückgekoppelt wird, dann fehlt es nicht nur an sozialer Repräsentation und demokratischer Verantwortlichkeit, sondern auch an zwei anderen Voraussetzungen demokratischer Ordnung: Responsivität und Öffentlichkeit14. Demos-unabhängige Zentralbanken machen nicht a priori gemeinwohlorientiertere Geld- und Währungspolitik als diejenigen, die im Groben von Regierungen und Parlamenten verantwortungsvoll gesteuert werden.

Endnoten

1 Vgl. dazu Vogl (2015; 2016).

2 Vgl. Art. 127 (1) Vertrag über die Arbeitsweise der EU.

3 Das Dilemma der Realitäten in der historischen Rückschau ist aber, dass die Einkommensentwicklung vor allem bei Hyperinflationen hinterherhinkt.

4 Vgl. Art. 123 (1) Vertrag über die Arbeitsweise der EU.

5 Vgl. Art. 130 Vertrag über die Arbeitsweise der EU; analog Art. 7 Satzung EZB.

6 Vgl. Art. 119, 120, 127 Vertrag über die Arbeitsweise der EU.

7 Vgl. Vogl (2015), S. 164–173.

8 Vgl. Boylan (2001), S. 75ff u. 108ff. Als die Militärjunta noch sicher im Sattel saß, lehnte sie das noch mit dem Verweis ab, das würde eine machtpolitische »Katastrophe« und eine zu starke Fesselung der Regierung bedeuten, vgl. ebd., S. 75ff (Zitat: S. 90).

9 Die europäische Bürgerbeauftragte Emily O’Reilly wurde jüngst sogar angerufen, um das informelle Gremium von Zentralbanken und großen Geschäftsbanken kritisch unter die Lupe zu nehmen. Die EZB hat bis Ende September Zeit, sich zum Fragenkatalog zu erklären. Vgl. dazu Häring (2017) mit weiteren Links.

10 Vgl. hierzu jüngst Haar (2017). 16 Jahre nach Gründung gab sich die EZB 2015 angesichts einiger Skandale erste Kommunikationsrichtlinien, die aber viel zu weich und löchrig sind. Vgl. dazu Häring (2015).

11 Es gibt freilich auch Karriereverläufe zwischen Regierung und Zentralbanken. Korrelationen zwischen Karrieren, Motiven und Zentralbankpolitiken geht erstmals international vergleichend Adolph (2013) nach.

12 Die offensichtliche Einseitigkeit und regulatorische Blindheit verdeutlicht schon der Wortlaut von Art. 130 Vertrag über die Arbeitsweise der EU. Dort heißt es, alle EU-Institutionen und nationalen Regierungen »verpflichten sich, diesen Grundsatz zu beachten und nicht zu versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der […] Zentralbanken bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen.«

13 Friedrich (1953), S. 548f. Er wies darauf bereits zu einer Zeit hin, als die Debatte noch sehr jung war.

14 Vgl. Zippelius/Würtenbeger (2008), S. 82ff.

 

Stand: 10.05.2018

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