Zentralbankautonomie am Beispiel der EZB (II)

Im letzten Blog-Beitrag habe ich den Begriff und das vorherrschende Konzept der »Unabhängigkeit« von Zentralbanken diskutiert. Der heutige dritte Blog-Beitrag meiner Serie »Geldmacht vs. Demokratie« beleuchtet hingegen die konkrete Ausprägung der Zentralbankautonomie im Falle der EZB. Er schließt damit den ersten Hauptteil meines geplanten Aufsatzes ab.

Internationale Vielfalt

Die institutionelle Ausgestaltung von Zentralbanken, der Umfang ihrer Zuständigkeiten, der Grad an Regierungs- und Parlamentsunabhängigkeit, demokratischer Kontrolle und Transparenz variiert im internationalen Vergleich sehr stark1. Das liegt an unterschiedlichen historischen Entwicklungspfaden, politischen und soziokulturellen Rahmenbedingungen. Diese Vielfalt fängt schon damit an, dass es staatliche, öffentlich-private und private Zentralbanktypen gibt. Während Deutsche Bundesbank, Bank of England, Sveriges Riksbank oder die EZB heutzutage staatliche Institutionen sind, haben die Federal Reserve Banken in den USA oder die Banca d’Italia private Eigentümer. Bei der Ausübung hoheitlicher Funktionen bilden die letztgenannten jedoch eine Art öffentlich-private Partnerschaft. Nicht selten stand am Anfang der Zentralbankgeschichte eines Staates ein privates Unternehmen, das im Laufe der Zeit immer mehr Privilegien erhielt und stärker an den Staat gebunden wurde2.

Dimensionen von Zentralbankautonomie

Um von einer »unabhängigen« Zentralbank im ordoliberalen Sinne sprechen zu können, bedarf es erstens einer hohen institutionellen und personellen Unabhängigkeit von Exekutive und Legislative. Das bedeutet politische Weisungsungebundenheit und im Idealfall personelles Selbstbestimmungsrecht. Weil darüber aber keine Zentralbank verfügt, fordert man stattdessen die Wahl des obersten Führungspersonals möglichst durch zwei verschiedene öffentliche Instanzen, allein nach fachlichen Kriterien, für eine einzige sehr lange Amtsdauer und ohne die Möglichkeit der Abberufbarkeit aus anderen Gründen als strafrechtlichem Fehlverhalten. Die zweite Dimension ist die funktionelle Unabhängigkeit, d. h. autonome Bestimmung der Geld- und Währungspolitik und ihrer Instrumente, was das Verbot der Staatsfinanzierung über die Notenpresse, also eines alten Souveränitätsrechts, beinhaltet. Schließlich, so wird drittens gefordert, muss die Zentralbank finanziell unabhängig sein, was regelmäßig dadurch gegeben ist, dass sie ihre Mittel kraft des Banknotenmonopols in beliebiger Höhe selbst herstellen kann.3

Zur Demos-Unabhängigkeit der EZB

Betrachtet man die konkrete Ausprägung der Autonomie bei der EZB, dann fällt auf, dass die EZB trotz ihrer öffentlich-rechtlichen Eigentümerstruktur neben der Deutschen Bundesbank die wohl demos-unabhängigste Zentralbank der (westlichen) Welt ist4. Sowohl die funktionelle, finanzielle als auch die institutionelle und personelle Dimension der Unabhängigkeit von Regierungen und Parlamenten entspricht den oben genannten Idealvorstellungen des Ordoliberalismus oder ist zumindest sehr weitgehend.

Ein spezielles Charakteristikum ist, dass das Personal für das EZB-Direktorium nur »aus dem Kreis der in Währungs- oder Bankfragen anerkannten und erfahrenen Persönlichkeiten«5 rekrutiert werden darf, also aus einer hochgradig vorselektierten Elitengruppe der Finanzbranche. Der Präsident des EU-Rates und ein*e Vertreter*in der Europäischen Kommission dürfen zwar den Sitzungen des EZB-Rates, des obersten geldpolitischen Beschlussgremiums der EZB, beiwohnen. Doch das gewährleistet weder eine geeignete Kontrolle noch schränkt es Entscheidungsbefugnisse wirksam ein. Denn alles in allem gibt es insgesamt nur eng beschränkte Berichtspflichten des obersten Währungshüters6 und Fragemöglichkeiten der gewählten EU-Politiker*innen.7

In der Konsequenz ist die demokratische Verantwortlichkeit sehr stark begrenzt. Dadurch ist es dem Demos nicht möglich, das ESZB und dessen Entscheidungen effektiv zu kontrollieren8. Zu behaupten, das ESZB sei keiner Öffentlichkeit gegenüber verantwortlich, würde der Komplexität aber auch wieder nicht gerecht werden. Es bildet eine Enklave exekutiver Macht, die sich zwar jedweder ernsthaften Kontrolle durch Demos, Regierung oder Parlament entzieht, die sich aber sehr wohl der Minderheit der Finanzmarktöffentlichkeit gegenüber verpflichtet fühlt.9

Endnoten

1 Einschlägig zur demokratischen Verantwortlichkeit in Theorie und Praxis ist Amtenbrink (1999). Für einen systematischen Vergleich von sieben bedeutenden Zentralbanken vgl. ebd., S. 62ff.

2 Idealtypisches Beispiel für die »westliche« Welt ist die Bank of England.

3 Vgl. z. B. Moritz (2012), S. 304–306; Budzinski et al. (o. J.).

4 Den für die Messung von Demokratiequalität überaus bedeutsamen Aspekt der »Zentralbankunabhängigkeit« durchschaut Lijphart (1999), S. 46, nicht, wohl in Unkenntnis der Funktionsweise und realen Gestaltungsmacht des Geldsystems.

5 Art. 283 (2) Vertrag über die Arbeitsweise der EU.

6 Es gibt einen Jahresbericht des ESZB und Entscheidungsprotokolle ohne persönliche Zurechenbarkeit im Vier-Wochen-Rhythmus. Die Protokolle der EZB-Ratssitzungen unterliegen dabei einer 30jährigen Sperrfrist.

7 Zu Aufbau, Aufgaben und angedachter Funktionsweise des ESZB vgl. einführend Deutsche Bundesbank (2016), S. 46ff; Moritz (2012), S. 306–308. Vgl. dazu Amtenbrink (1999), S. 110–128; Emmelmann (2016), S. 139ff.

8 Vgl. dazu jüngst mit einigen Lösungsideen Braun (2017). Ferner Amtenbrink (1999), S. 334ff; Emmelmann (2016), S. 309ff.

9 Vgl. Vogl (2016).

Stand: 04.05.2018

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